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Schulische Inklusion in Niedersachsen

Auch der niedersächsische Landesgesetzgeber hat Anstrengungen unternommen, um das Schulgesetz des Landes den Vorgaben der UN-Konvention anzupassen. So ist § 4 des Gesetzes mit „Inklusive Schule“ überschrieben. Abs. 1 legt fest: „Die öffentlichen Schulen ermöglichen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang und sind damit inklusive Schulen. Welche Schulform die Schülerinnen und Schüler besuchen, entscheiden die Erziehungsberechtigten...“ Sodann bestimmt Abs. 2 der Vorschrift: „In den öffentlichen Schulen werden Schülerinnen und Schüler mit und ohne Behinderung gemeinsam erzogen und unterrichtet. Schülerinnen und Schüler, die wegen einer bestehenden oder drohenden Behinderung auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind, werden durch wirksame individuell angepasste Maßnahmen unterstützt; die Leistungsanforderungen können von denen der besuchten Schule abweichen. Ein Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung kann in den Förderschwerpunkten Lernen, emotionale und soziale Entwicklung, Sprache, geistige Entwicklung, körperliche und motorische Entwicklung, Sehen und Hören festgestellt werden.“ Dennoch gibt es in NIedersachsen weiterhin Förderschulen. Sie sind in § 5 des Gesetzes sowohl als Schulform der allgemein bildenden Schulen aufgeführt als auch mit ihren 11. und 12. Jahrgängen als Bestandteil der Sekundarstufe II.

§ 14 des Gesetzes regelt Aufgabenstellung und Organisation der Förderschulen. Abs. 1 legt zunächst den Personenkreis und die zu erreichenden Abschlüsse fest: „In der Förderschule werden insbesondere Schülerinnen und Schüler unterrichtet, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind und keine Schule einer anderen Schulform besuchen. An der Förderschule können Abschlüsse der allgemeinbildenden Schulen erworben werden.“ Die „innere Organisation“ regelt sodann Abs. 2: „Förderschulen sollen gegliedert nach Förderschwerpunkten ... geführt werden. In einer Förderschule können Schülerinnen und Schüler, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind, in unterschiedlichen Förderschwerpunkten gemeinsam unterrichtet werden, wenn dadurch eine bessere Förderung zu erwarten ist.“ Eine bereits aus anderen Schulgesetzen bekannte Aufgabe im Zusammenhang mit der Umsetzung der Vorgaben der UN-Konvention regelt Abs. 3 der Vorschrift: „Die Förderschule ist zugleich Sonderpädagogisches Förderzentrum. Das Sonderpädagogische Förderzentrum unterstützt die gemeinsame Erziehung und den gemeinsamen Unterricht an allen Schulen mit dem Ziel, den Schülerinnen und Schülern, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind, eine bestmögliche schulische und soziale Entwicklung zu gewährleisten.“ Abs. 4 bestimmt, dass in den Förderschulen Schüler/innen aller Schuljahrgänge unterrichtet werden können, im Förderschwerpunkt „Lernen“ jedoch nur ab dem 5. Schuljahrgang. Zudem erhalten die Förderschulen einige Möglichkeiten, die auch den Grund- bzw. Hauptschulen offenstehen: Für schulpflichtige, aber noch nicht schulfähige Kinder kann ein Schulkindergarten eingerichtet werden, in dem die Kinder durch pädagogische Maßnahmen auf den Besuch des 1. Schuljahrgangs vorbereitet werden, oder es kann (alternativ) der 1. und 2. Schuljahrgang als pädagogische Einheit geführt werden, die in drei Schuljahren durchlaufen werden kann (entsprechend § 6 Abs. 3 und 4 des Gesetzes). Ferner kann eine 10. Klasse eingerichtet werden, deren Besuch freiwillig ist. Deren erfolgreicher Besuch vermittelt über den Hauptschulabschluss hinausgehende schulische Abschlüsse, abgestuft nach den erbrachten Leistungen (entsprechend § 9 Abs. 3 des Gesetzes). Allerdings besteht ein Rechtsanspruch auf inklusive Beschulung erst für diejenigen Schüler/innen, die sich im Schuljahr 2013/14 im 1. bzw. 5. Schuljahrgang befinden (§ 183c Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes). Wenn ein Schulträger zur Schaffung der baulichen Voraussetzungen für die Aufnahme von Schüler/innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf bereit war, konnte ein entsprechender Rechtsanspruch bereits für die neuen 1. Schuljahrgänge im Schuljahr 2012/13 geltend gemacht werden (Satz 2 der Vorschrift). Besuch(t)en Schüler/innen zu den genannten Zeitpunkten bereits eine Integrationsklasse, können diese Klassen fortgeführt werden, bis diese Schüler/innen den jeweiligen Schulbereich verlassen (Abs. 5 der Vorschrift). Im Übrigen gilt die Verpflichtung zur Schaffung der baulichen Voraussetzungen sowohl für den Grund- als auch für den Sekundarschulbereich bis zum 31. Juli 2018 nur insoweit, als eine inklusive Schule für die jeweiligen Schüler/innen unter zumutbaren Bedingungen erreichbar sein muss (Abs. 2 und 3 der Vorschrift).

Nach § 23 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes gelten Förderschulen, an denen wegen des besonderen sonderpädagogischen Unterstützungsbedarfs ihrer Schüler/innen ganztägiger Unterricht erteilt wird, gleichwohl nicht als Ganztagsschulen. Da die Teilnahme an den zusätzlichen Förder- und Freizeitangeboten von Ganztagsschulen nach Satz 3 dieser Vorschrift „in der Regel freiwillig“ ist, soll durch diese besondere Regelung für die Förderschulen offenbar klargestellt werden, dass deren ganztägiger Besuch für die jeweiligen Schüler/innen Pflicht ist. Zudem bedürfen derartige Angebote der Förderschulen offenbar nicht der Genehmigung der Schulbehörde, wie Abs. 3 Satz 1 der Bestimmung in der Gesamtschau nahelegt.

Eine wichtige Regelung trifft § 25 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes: „Schulen können eine ständige pädagogische und organisatorische Zusammenarbeit vereinbaren, um Planung und Durchführung des Unterrichts, insbesondere Lernziele, Lerninhalte und Beurteilungsgrundsätze, aufeinander abzustimmen, auf andere Weise die Durchlässigkeit zwischen den Schulformen zu fördern oder ein differenziertes Unterrichtsangebot zu ermöglichen.“ Damit kann die Zusammenarbeit von Förder- und allgemeinen Schulen zum Wohle insbesondere der Schüler/innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf noch einmal (über die Aufgabe der Sonderpädagogischen Förderzentren hinaus) vertieft werden. – Nach den Bestimmungen des § 59 Abs. 4 und 5 ist die zwangsweise Zuweisung einer/s Schülerin/s an eine Förderschule ausgeschlossen, wenn diese wegen zwei Mal hintereinander oder in zwei aufeinander folgenden Schuljahrgängen nicht geschaffter Versetzung erfolgen soll. Sie soll aber offenbar möglich sein, wenn ein/e Schüler/in „auch unter Beachtung der Anforderungen an eine inklusive Schule ... nur an der anderen Schule hinreichend gefördert werden kann und ihr oder sein Kindeswohl den Schulwechsel erfordert.“ Das Kultusministerium des Landes wird ermächtigt, das Nähere über die Aufnahme u.a. in eine Förderschule durch eine Rechtsverordnung zu regeln (§ 60 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes).

Ihre Schulpflicht müssen die niedersächsischen Schüler/innen an einer im Schulbezirk ihres Wohnortes bzw. gewöhnlichen Aufenthaltes liegenden Schule erfüllen, sofern Schulbezirke festgelegt worden sind (§ 63 Abs. 3 des Gesetzes). „Der Besuch einer anderen Schule kann gestattet werden, wenn 1. der Besuch der zuständigen Schule für die Schülerinnen und Schüler oder ihre Familien eine unzumutbare Härte darstellen würde oder 2. der Besuch der anderen Schule im Einzelfall aus pädagogischen Gründen angebracht erscheint“ (Satz 4 dieser Vorschrift). Über den Beginn der Schulpflicht bestimmt § 64 Abs. 2 des Gesetzes: „Schulpflichtige Kinder, die körperlich, geistig oder in ihrem sozialen Verhalten nicht genügend entwickelt sind, um mit der Aussicht auf Erfolg am Unterricht der Grundschule oder einer Förderschule teilzunehmen, können vom Schulbesuch um ein Jahr zurückgestellt werden. Sie können verpflichtet werden, zur Förderung ihrer Entwicklung einen Schulkindergarten zu besuchen.“ Nach § 65 des Gesetzes endet die Schulpflicht „grundsätzlich zwölf Jahre nach ihrem Beginn“ (Abs. 1 der Vorschrift). Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift legt darüber hinaus fest: „Auszubildende sind für die Dauer ihres Berufsausbildungsverhältnisses berufsschulpflichtig.“ Wie die Schulpflicht im Einzelnen zu erfüllen ist, regeln die §§ 66 und 67 des Gesetzes. Zunächst bestimmt § 66 Satz 1 Halbsatz 1: „Alle Schulpflichtigen besuchen mindestens neun Jahre lang Schulen im Primarbereich und im Sekundarbereich I...“ Sodann legt § 67 Abs. 1 fest: „Im Anschluss an den Schulbesuch nach § 66 ist die Schulpflicht im Sekundarbereich II durch den Besuch einer allgemeinbildenden oder einer berufsbildenden Schule zu erfüllen.“ Abs. 4 der Vorschrift trifft eine Regelung für Jugendliche mit sonderpädagogischem Förderbedarf, die ohne Ausbildungsplatz geblieben sind: „Jugendliche, die nicht in einem Berufsausbildungsverhältnis stehen und die aufgrund der Art oder des Umfangs ihres Bedarfs an sonderpädagogischer Unterstützung 1. eine für sie geeignete außerschulische Einrichtung besuchen, 2. an einer Maßnahme der beruflichen Eingliederung in einer Werkstatt für Behinderte teilnehmen oder 3. in einem Berufsbildungswerk beruflich ausgebildet werden, erfüllen ihre Schulpflicht durch den Besuch der Berufsschule mit Teilzeit- oder Blockunterricht. Schülerinnen und Schüler, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind und sich in einer Werkstatt für Behinderte in der Arbeits- und Trainingsphase befinden, können die Berufsschule besuchen, auch wenn sie nicht mehr schulpflichtig sind.“ Darüber hinaus bestimmt § 106 Abs. 4 des Gesetzes: „Die Schulträger sind berechtigt, 10. Klassen an Hauptschulen und an Förderschulen zu führen, wenn die Entwicklung der Schülerzahlen dies rechtfertigt.“ § 69 des Gesetzes regelt die „Schulpflicht in besonderen Fällen“. Abs  1 bestimmt einleitend: „Schülerinnen und Schülern, die infolge einer längerfristigen Erkrankung die Schule nicht besuchen können, soll Unterricht zu Hause oder im Krankenhaus in angemessenem Umfang erteilt werden.“ Abs. 2 der Vorschrift lautet: „Schülerinnen und Schüler können auf Vorschlag der Schule von der Schulbehörde an eine Schule einer für sie geeigneten Schulform überwiesen werden, wenn sie die Sicherheit von Menschen ernstlich gefährden oder den Schulbetrieb nachhaltig und schwer beeinträchtigen.“

§ 73 Satz 1 des Gesetzes bestimmt, dass ab der 5. Jahrgangsklasse Schülervertreter/innen zu wählen sind. Satz 2 der Vorschrift legt darüber hinaus fest: „Im Primarbereich und im Förderschwerpunkt geistige Entwicklung einer Förderschule kann nach Satz 1 gewählt werden.“

Zur Schulorganisation regelt § 106 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes: „Die Schulträger können Sonderschulen mit allen allgemein bildenden Schulen mit Ausnahme des Kollegs und des Abendgymnasiums organisatorisch in einer Schule zusammenfassen; die Schule wird dabei entsprechend den Schulformen in Schulzweige gegliedert.“ Anschließend bestimmt Satz 2 der Vorschrift: „Die Schulzweige arbeiten organisatorisch und pädagogisch zusammen.“ Nach Abs. 8 Satz 1 dieses §§ ist für derartige Zusammenfassungen von Schulen die Genehmigung der Schulbehörde erforderlich. Hinsichtlich „Schulanlagen und Ausstattung der Schule“ regelt § 108 Abs. 3: „Das Kultusministerium und die Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Spitzenverbände können insbesondere aus pädagogischen und hygienischen Gründen sowie aus Gründen der Sicherheit und des Umweltschutzes gemeinsame Empfehlungen über Umfang und Ausgestaltung der Schulgrundstücke und Schulanlagen sowie über die Einrichtung der Schulgebäude und die Ausstattung der Schulen mit Lehr- und Lernmitteln erlassen.“ (Hervorhebungen von mir; vgl. unten Bewertung)

Während die Personalkosten der Schulen vom Land getragen werden, fallen die Sachkosten den Schulträgern zu (§§ 112, 113 des Gesetzes). Sowohl das Land als auch die Landkreise bzw. kreisfreien Städte können Zuwendungen zu baulichen Maßnahmen gewähren, die jeweils auch für die Ausstattung der Schulen mit besonderen Einrichtungen gewährt werden können (§ 115 Abs. 3, § 117 Abs. 3 des Gesetzes)

Eine Besonderheit sieht das Niedersächsische Schulgesetz für Schüler/innen vor, die auf sonderpädagogische Unterstützung im Förderschwerpunkt geistige Entwicklung angewiesen sind: diese können nach § 162 des Gesetzes ihre Schulpflicht auch durch den Besuch einer anerkannten Tagungsbildungsstätte erfüllen. Voraussetzungen für die Anerkennung sind, dass: „1. der Träger der Tagesbildungsstätte einem Freien Wohlfahrtsverband angehört, 2. Standort und Einzugsbereich der Tagesbildungsstätte mit den Standorten und Einzugsbereichen der Förderschulen zu vereinbaren sind, 3. die Leiterin oder der Leiter der Tagesbildungsstätte sowie die dort tätigen Gruppenleiterinnen und Gruppenleiter nach Ausbildung oder bisheriger Tätigkeit über die erforderliche Befähigung verfügen.“ (§ 164 Abs. 1 des Gesetzes). Abs. 2 der Vorschrift ermächtigt das Kultusministerium, die Voraussetzungen der Befähigungen der Leiter/innen und Gruppeleiter/innen dieser Einrichtungen durch Verordnung näher zu regeln. Im Rahmen der Schulaufsicht hat die staatliche Schulaufsicht die Einhaltung der Vorschriften des Schulgesetzes auch durch die anerkannten Tagesbildungsstätten zu gewährleisten (§ 167 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes). Insbesondere haben die Schulbehörden gemäß Satz 2 dieser Vorschrift „das Recht, die Schulen in freier Trägerschaft und die anerkannten Tagesbildungsstätten zu besichtigen, Einblick in den Unterrichtsbetrieb zu nehmen sowie Berichte und Nachweise zu fordern.“ In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass im Landeselternrat, der gemäß § 169 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes in allen wichtigen allgemeinen Fragen des Schulwesens mitwirkt, soweit die Belange der Erziehungsberechtigten berührt werden, zwar Erziehungsberechtigte der Schüler/innen der Förderschulen und der Schulen in freier Trägerschaft vertreten sind, nicht aber Erziehungsberechtigte der in anerkannten Tagesbildungsstätten geförderten Kinder bzw. Jugendlichen (§ 169 Abs. 1 des Gesetzes). Weiter ist bemerkenswert, dass im Landesschülerrat auch vier Vertreter/innen der Förderschulen vorgesehen sind, ohne dass bei diesen Vertreter/innen der Schulen mit dem Förderschwerpunkt geistige Entwicklung ausgeschlossen wären (anders z.B. die Regelung in Brandenburg, wo an Förderschulen mit diesem Förderschwerpunkt keine Schülervertreter/innen gewählt werden können).

Nach § 178 des Gesetzes überprüft die Niedersächsische Landesregierung die Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule bis zum 31. Juli 2018.

Bewertung: Obwohl es auf den ersten Blick ein wenig befremdlich erscheint, dass ein bereits im März 2012 verabschiedetes Gesetz erst einen verbindlichen Rechtsanspruch ab dem Beginn des Schuljahrs 2013/14 schafft, ist dies wegen des bereits dargestellten Ressourcenvorbehalts bei der Einführung eines Rechtsanspruchs auf inklusive Beschulung nicht unbedingt zu beanstanden. Allerdings darf diese Regelung m.E. nicht dazu führen, Kindern generell einen Anspruch auf inklusive Beschulung zu verweigern, die diesen Rechtsanspruch nach dem Buchstaben des Gesetzes noch nicht haben, da der Ressourcenvorbehalt nicht das Recht des einzelnen Kindes auf inklusive Beschulung einzuschränken vermag (vgl. hierzu die Darstellung des Riedel-Gutachtens). Anders als bei manch anderen Schulgesetzen lässt sich dem Niedersächsischen Schulgesetz keine Beschränkung des Rechts der Eltern behinderter Kinder entnehmen, den Ort der Beschulung ihres Kindes frei zu bestimmen (selbstverständlich vorbehaltlich des nach dem Gesetz gegebenen Rechtsanspruchs). Allerdings scheint der Niedersächsische Landesgesetzgeber davon ausgegangen zu sein, dass nicht alle Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf an inklusiven Schulen hinreichend gefördert werden können (vgl. oben vierter Absatz). Bedenklich stimmt auch, dass die genauen Regelungen zur Aufnahme in eine Förderschule in einer Rechtsverordnung geregelt werden, da diese ohne Beteiligung des Landesparlaments (also der gewählten Volksvertreter) erlassen  wird. Es stellt sich folglich die Frage, inwieweit das Recht der Eltern, den Bildungsort ihres Kindes zu bestimmen, im Rahmen dieser Rechtsverordnung eingeschränkt wird. Ferner besteht eine gewisse Gefahr, dass die Vorschrift des § 69 Abs. 2 des Gesetzes (vgl. oben fünfter Absatz) in Einzelfällen dazu führen kann, dass einem Kind mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Bereich geistige Entwicklung, das zu starker Aggressivität neigt, eine inklusive Beschulung verweigert wird. Zu Problemen könnte zudem die Regelung des § 183c Abs. 2 und 3 des Gesetzes führen, wonach sich bis zum 31. Juli 2018 die Verpflichtung zur Schaffung der baulichen Voraussetzungen für die inklusive Beschulung darauf beschränkt, dass jeweils eine Schule des betreffenden Schulzweiges für das Kind mit sonderpädagogischem Förderbedarf „unter zumutbaren Umständen“ erreichbar sein muss (vgl. oben zweiter Absatz). Hierbei handelt es sich um einen so genannten „unbestimmten Rechtsbegriff“, dessen Auslegung (was sind „zumutbare Umstände“) im Einzelfall möglicherweise im Rahmen eines (unter Umständen langwierigen) Rechtsstreits geklärt werden muss. Diese Zumutung hätte der Gesetzgeber den betroffenen Kindern bzw. Eltern ersparen sollen.

Als ausgesprochen problematisch sehe ich die Regelung des § 162 des Niedersächsischen Schulgesetzes an, nach der Schüler/innen mit Förderbedarf im Schwerpunkt geistige Entwicklung ihre Schulpflicht auch durch den Besuch einer anerkannten Tagesbildungsstätte erfüllen können (vgl. oben neunter Absatz). Hier wird eine weitere Ausgrenzung dieses Personenkreises (nicht nur vom Besuch der allgemeinen Schule, sondern auch von dem der Förderschule) ermöglicht, deren Sinnhaftigkeit verborgen bleibt. Selbst wenn man unterstellt, dass eine solche Ersatzbeschulung dem erklärten Elternwillen vorbehalten bleibt, ist diese Möglichkeit aus rein pädagogischen Gründen abzulehnen. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, dass in besonders gelagerten Einzelfällen Kinder mit extrem schweren geistigen Behinderungen in derartige Einrichtungen regelrecht abgeschoben werden können. Die Frage muss erlaubt sein, ob eine solche Regelung mit der grundgesetzlich garantierten Menschenwürde zu vereinbaren ist. Zudem sind diese Einrichtungen der Mitwirkung der Eltern über den Landeselternbeirat entzogen, was darüber hinaus eine Beschneidung des grundgesetzlich verbrieften Rechts der elterlichen Sorge bedeutet.

Etwas befremdlich ist bei der Beschreibung der Aufgabe der Förderschulen, dass in ihnen „insbesondere“ Schüler/innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf unterrichtet werden (sollen) (vgl. oben zweiter Absatz). Das führt zu der Frage, ob - ähnlich wie nach den Regelungen des Bayerischen Schulgesetzes - die Förderschulen auch Schüler/innen ohne sonderpädagogischen Förderbedarf aufnehmen können sollen. Positiv ist zu bewerten, dass die Förderschulen zwar nach Förderschwerpunkten gegliedert geführt werden sollen, ihnen jedoch gleichwohl die Möglichkeit eröffnet wird, Schüler/innen in verschiedenen Förderschwerpunkten gemeinsam zu unterrichten, wenn dies ihrer besseren Förderung dient (vgl. ebenda). Allerdings stellt sich die Frage, wie dies angesichts der Gliederung der Schulen nach Förderschwerpunkten im Einzelfall organisatorisch bewerkstelligt werden soll. Ebenfalls positiv zu bewerten sind die Regelungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Möglichkeit der Zusammenarbeit von Schulen (vgl. oben vierter Absatz) sowie die durch § 106 Abs. 6 des Gesetzes geschaffene Möglichkeit der Zusammenlegung von allgemein bildenden und Sonderschulen (vgl. oben siebter Absatz). Obwohl die Regelung des § 108 Abs. 3 des Gesetzes dies nicht ausschließt wäre es aus meiner Sicht ein Signal für den Stellenwert der inklusiven Beschulung für den Niedersächsischen Schulgesetzgeber gewesen, wenn dort auch dieses Anliegen als Grund für gemeinsame Empfehlungen zur Ausgestaltung der Schulgrundstücke und -anlagen sowie über die Einrichtung der Schulgebäude und die Ausstattung der Schulen mit Lehr- und Lernmitteln genannt worden wäre (vgl. ebenda).

Ein wenig befremdlich wirkt auch die Bestimmung des § 178 des Gesetzes, nach der die Niedersächsische Landesregierung die Auswirkungen der Regelungen zur inklusiven Schule bis zum 31. Juli 2018 überprüft (vgl. oben letzter Absatz). Zum einen sollte es selbstverständlich sein, die Auswirkungen jedenfalls eines bedeutsamen Gesetzes in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, zum anderen fällt auf, dass auch die Regelung über die Erreichbarkeit der Schulen unter zumutbaren Umständen (vgl. auch oben den ersten Absatz dieser Bewertung) bis zum 31. Juli 2018 befristet ist. Aufschluss über die diesbezüglichen Zielsetzungen des Gesetzgebers könnte evtl. die Gesetzesbegründung bieten; auf diese habe ich jedoch leider keinen Zugriff (sie findet sich lediglich in den parlamentarischen Drucksachen, die der Beratung eines Gesetzes dienen). Was genau der Gesetzgeber mit dieser Regelung bezweckt, muss daher an dieser Stelle offen bleiben.

 

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